Recours pour excès de pouvoir : obtenir l'annulation d'une décision illégale

Le recours pour excès de pouvoir est la demande adressée au juge administratif pour faire annuler une décision de l'administration jugée illégale. Il doit en principe être déposé dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de l'acte contesté, auprès du tribunal administratif compétent.

Qu'est-ce que le recours pour excès de pouvoir ?

Le recours pour excès de pouvoir permet à toute personne concernée de demander au juge administratif d'annuler une décision prise par une autorité administrative (État, préfet, maire, établissement public) lorsqu'elle estime que cette décision est illégale. Il se distingue du recours de plein contentieux, dans lequel le requérant demande davantage qu'une annulation, par exemple une indemnisation ou la réformation d'une décision.

Ce recours a une portée ancienne et large. Le colloque de l'Institut Maurice Hauriou organisé avec le Conseil d'État rappelle que « le recours pour excès de pouvoir est ouvert, même sans texte, contre tout acte administratif, afin d'assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité », formule issue de l'arrêt ministre de l'agriculture c/ dame Lamotte du 17 février 1950. Cette même source cite le mot de Gaston Jèze, en 1929 : « Le recours pour excès de pouvoir est l'arme la plus efficace, la plus économique et la plus pratique qui existe au monde pour défendre les libertés ».

Concrètement, un administré qui conteste un refus de permis de construire, un retrait d'agrément, une sanction disciplinaire ou une mesure prise à son encontre par une administration peut, sous conditions, demander au juge administratif d'annuler cette décision.

Quels actes administratifs peut-on contester ?

Le glossaire du Conseil d'État distingue l'acte réglementaire, qui a une portée générale et impersonnelle et vise des catégories envisagées abstraitement, de l'acte individuel, qui s'adresse à des destinataires identifiables. Le même glossaire rappelle par ailleurs qu'un acte administratif peut émaner de toute autorité administrative autre que le Président de la République ou le Premier ministre, par exemple un ministre, un préfet ou un maire.

La jurisprudence a progressivement élargi le champ des décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours. Le colloque cité plus haut rappelle que des mesures longtemps considérées comme de simples mesures d'ordre intérieur sont devenues susceptibles de recours : l'exclusion d'élèves d'un établissement scolaire (arrêt Kherouaa du 2 novembre 1992), certaines punitions militaires et sanctions prises à l'égard de détenus (arrêt Hardouin et Marie du 17 février 1995). Par des décisions du 14 décembre 2007 (Garde des sceaux c/ Boussouar, Planchenault et Payet), le Conseil d'État a encore étendu ce droit au recours aux mesures qui modifient de manière significative les conditions de détention ou affectent les droits et libertés fondamentaux des détenus.

Le droit au recours ne se limite pas au premier degré de juridiction : il inclut, selon la même source, le droit de contester au moins en cassation toute décision juridictionnelle, principe affirmé dès l'arrêt d'Aillières du 7 février 1947 et sur lequel s'appuie l'arrêt Canal du 19 octobre 1962, par lequel le Conseil d'État a annulé une ordonnance du Président de la République créant une Cour militaire de justice dont les décisions ne pouvaient faire l'objet d'un pourvoi devant la Cour de cassation.

Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir

Un recours n'est examiné par le juge que s'il remplit certaines conditions, indépendamment du bien-fondé des arguments avancés.

L'intérêt et la capacité à agir

Le glossaire du Conseil d'État définit la capacité à agir comme « l'aptitude à déposer un recours devant un tribunal, reconnue à toute personne physique ou morale y ayant un intérêt ». Pour une personne privée, il faut être majeur et ne pas être sous tutelle. Au-delà de la capacité, la jurisprudence administrative exige en outre, de façon générale, un intérêt à agir, c'est-à-dire un lien suffisant entre la décision contestée et la situation du requérant.

Une décision préalable, parfois provoquée

Selon la fiche de service-public.gouv.fr consacrée aux conditions de saisine du juge administratif, il ne suffit pas toujours qu'un litige relève de la compétence du juge administratif pour pouvoir le saisir directement. Il faut souvent avoir d'abord provoqué une décision de l'administration, explicite ou implicite, et avoir donné à celle-ci l'occasion de répondre. Dans certains litiges, un recours administratif préalable obligatoire (Rapo) ou une procédure de médiation doivent être engagés avant toute saisine du juge.

Un moyen de légalité, externe ou interne

Le requérant doit enfin invoquer un vice qui affecte la légalité de la décision. On distingue traditionnellement les vices de légalité externe (incompétence de l'auteur de l'acte, vice de forme ou de procédure) des vices de légalité interne (erreur de droit, erreur de fait, détournement de pouvoir). Un recours qui ne critique que l'opportunité de la décision, sans invoquer d'illégalité, n'a pas vocation à prospérer devant le juge de l'excès de pouvoir.

Le délai du recours pour excès de pouvoir

Le délai de droit commun pour contester une décision administrative est de deux mois, délai franc, à partir de sa notification ou de sa publication. Ce délai est porté à trois mois lorsque le requérant réside outre-mer, et à quatre mois lorsqu'il réside à l'étranger. Il existe aussi des délais spécifiques pour certains litiges, par exemple en matière d'élections municipales, qu'il faut vérifier dans la décision elle-même, qui doit indiquer les voies et délais de recours applicables.

Le dépôt d'un recours gracieux ou hiérarchique interrompt en principe ce délai de recours contentieux : le délai repart ensuite à zéro, généralement pour une durée de deux mois, à compter de la nouvelle décision ou du silence de l'administration.

Devant le Conseil d'État, les délais varient selon la nature de la décision contestée et de la voie de recours utilisée.

Pour l'urgence, le recours pour excès de pouvoir ne suspend pas par lui-même la décision contestée : il faut, en parallèle, engager une procédure de référé. Le référé-liberté permet de demander au juge des référés de prendre des mesures pour sauvegarder une liberté fondamentale à laquelle l'administration aurait porté atteinte de manière grave et manifestement illégale ; le juge se prononce alors dans un délai de 48 heures. Un référé portant sur une mesure utile, par exemple la communication d'un document nécessaire pour faire valoir ses droits, est examiné dans un délai variant de quelques jours à un mois selon l'urgence invoquée.

La démarche pas à pas pour déposer un recours

La procédure suit un enchaînement précis, qu'il est utile de respecter dans l'ordre pour ne pas se heurter à une irrecevabilité.

1. Identifier la décision contestée et sa date de notification ou de publication, qui fait courir le délai de recours. Le courrier de notification indique en principe la voie et le délai de recours applicables.

2. Vérifier si un recours administratif préalable obligatoire ou une médiation s'impose avant toute saisine du juge ; à défaut, le recours contentieux serait irrecevable.

3. Décider, le cas échéant, d'exercer d'abord un recours gracieux auprès de l'auteur de la décision, ou un recours hiérarchique auprès de son supérieur, sachant que ce recours interrompt le délai de recours contentieux.

4. Identifier le tribunal administratif compétent, en général celui dont dépend le domicile du requérant, et vérifier ses coordonnées grâce à la carte interactive mise à disposition par le Conseil d'État.

5. Rédiger la requête, exposer les faits, préciser la décision attaquée et les moyens de légalité invoqués, et joindre les pièces justificatives, notamment une copie de la décision contestée.

6. Déposer la requête en ligne via le téléservice Télérecours citoyens, ou l'adresser au greffe du tribunal, de préférence par lettre recommandée avec accusé de réception.

7. Suivre l'instruction du dossier : le tribunal peut demander un mémoire en défense à l'administration ; en l'absence de réponse malgré une mise en demeure, le juge peut considérer que l'administration a acquiescé aux faits présentés dans la requête, sans que cela signifie automatiquement que le requérant obtient gain de cause.

8. En cas de décision défavorable, envisager un appel devant la cour administrative d'appel ou, dans certains cas, devant le Conseil d'État, selon les indications du courrier de notification du jugement.

Quel juge saisir, l'avocat est-il obligatoire, combien cela coûte ?

Dans la plupart des cas, le requérant s'adresse d'abord au tribunal administratif dont dépend son domicile. Si la décision du tribunal n'est pas favorable, elle peut être contestée devant la cour administrative d'appel, ou, dans certains cas particuliers, directement devant le Conseil d'État.

Devant le Conseil d'État, le recours à un avocat inscrit à l'Ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation est, dans la plupart des cas, obligatoire, notamment en cassation. Il existe toutefois une exception notable : lorsque le Conseil d'État est saisi en premier ressort et en appel pour une requête en excès de pouvoir ou une contestation d'élections, l'avocat n'est pas obligatoire. De façon générale, l'avocat n'est pas obligatoire devant le tribunal administratif pour une demande d'annulation, sauf lorsque le litige porte sur une somme d'argent ou l'exécution d'un contrat, cas dans lequel la représentation est requise.

En principe, il n'y a pas à payer pour saisir le tribunal administratif d'un recours pour excès de pouvoir. Un recours jugé abusif reste toutefois exposé à une sanction financière, précisée dans l'encadré ci-dessous.

Que se passe-t-il en cas d'annulation ?

Selon le glossaire du Conseil d'État, l'annulation entraîne l'anéantissement de l'acte par le juge : l'acte est alors censé n'avoir jamais existé et ne peut en principe produire aucun effet. Le juge peut toutefois décider, en cas de nécessité, de donner à l'annulation un effet différé dans le temps, afin de ne pas créer de vide juridique brutal.

L'annulation peut être totale ou ne porter que sur une partie de la décision. Lorsque l'exécution de l'annulation suppose que l'administration prenne une nouvelle mesure, le juge peut prononcer une injonction, c'est-à-dire obliger l'administration à agir dans un sens déterminé, assortie le cas échéant d'une astreinte, somme que l'administration devra verser en cas de retard d'exécution.

L'annulation se distingue de l'abrogation, qui consiste seulement à mettre fin pour l'avenir à une règle générale ou à une mesure individuelle, sans remettre en cause ses effets passés. Cette distinction compte, par exemple, pour un règlement dont seule une partie est jugée illégale : le juge peut n'annuler que la disposition viciée.

Un exemple concret : contester un refus de permis de construire

Un propriétaire dépose une demande de permis de construire pour une extension de sa maison. La mairie notifie un refus, en se fondant sur le règlement d'urbanisme local. Le propriétaire estime que ce refus repose sur une erreur de droit, le règlement invoqué ne s'appliquant pas, selon lui, à la zone concernée.

Il peut d'abord adresser un recours gracieux au maire, exposant les raisons pour lesquelles il estime le refus illégal ; ce recours interrompt le délai de recours contentieux, qui repart ensuite pour une nouvelle période. Si la mairie maintient son refus, ou ne répond pas, le propriétaire peut alors saisir le tribunal administratif dont dépend sa commune d'un recours pour excès de pouvoir, en joignant la copie du permis refusé, du règlement d'urbanisme applicable et de son recours gracieux. L'avocat n'est pas obligatoire pour cette demande d'annulation. Si le juge estime effectivement que la mairie a commis une erreur de droit, le refus de permis sera annulé, ce qui obligera la mairie à réexaminer la demande.

Articuler le recours pour excès de pouvoir avec les autres recours

Avant même d'envisager un recours contentieux, il est souvent utile de consulter la page hub Administration et recours, qui recense les différentes voies ouvertes face à une décision administrative. Lorsque le litige porte sur l'accès à un document administratif, par exemple, la saisine de la CADA est, sauf exceptions, une étape obligatoire avant tout recours devant le juge, comme le détaille l'article consacré à l'accès aux documents administratifs. Dans d'autres matières, le silence prolongé de l'administration peut valoir acceptation ou rejet implicite de la demande, ce qui fait, lui aussi, courir un délai de recours propre.

Le choix entre recours gracieux, recours hiérarchique et recours contentieux dépend largement de l'urgence de la situation et de la marge de manœuvre réelle de l'administration pour revenir sur sa décision. Un recours gracieux a l'avantage de ne rien coûter et de pouvoir aboutir sans procès, mais il allonge mécaniquement les délais avant une décision définitive.

Questions fréquentes

Derrière la technicité des délais et des moyens de légalité, le recours pour excès de pouvoir reste un outil accessible : il ne coûte rien à déposer, ne nécessite pas forcément d'avocat et peut être engagé par n'importe quel administré justifiant d'un intérêt à agir. Prendre le temps de vérifier le délai, la compétence du tribunal et la solidité du moyen invoqué avant de se lancer évite bien des déconvenues.

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L'autrice

Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.