Comment fonctionne la République française ? Institutions, séparation des pouvoirs et vie démocratique

La République française fonctionne sur la base d'une séparation des pouvoirs organisée par la Constitution du 4 octobre 1958 : un pouvoir exécutif confié au président de la République et au gouvernement, un pouvoir législatif exercé par l'Assemblée nationale et le Sénat, et un contrôle de constitutionnalité assuré par le Conseil constitutionnel. Le peuple y participe directement par le vote et le référendum, et indirectement par ses représentants élus.

Une séparation des pouvoirs organisée par la Constitution de 1958

La Cinquième République est née le 4 octobre 1958, date de promulgation de la Constitution. Le texte, approuvé par référendum le 28 septembre 1958, correspond largement à la vision des institutions présentée par le général de Gaulle dans son discours de Bayeux en 1946. Cette nouvelle Constitution a été rédigée après une loi constitutionnelle adoptée par l'Assemblée nationale le 3 juin 1958, qui autorisait le gouvernement à préparer un nouveau texte par dérogation à la procédure habituelle de révision.

Le principe fondateur du régime figure à l'article 2 de la Constitution : la République est fondée sur le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple. Concrètement, cela se traduit par un partage du pouvoir entre plusieurs organes distincts, chacun encadré par un ensemble d'articles précis, et par une participation organisée du peuple à la vie politique.

Ce fonctionnement institutionnel repose sur trois blocs que l'on retrouve dans toute description sérieuse du droit constitutionnel de la Ve République : l'exécutif, le législatif, et un bloc de contrôle composé du Conseil constitutionnel et de la justice administrative. À cela s'ajoute l'organisation territoriale, avec des collectivités qui disposent d'une administration propre.

Qui exerce le pouvoir exécutif : président et gouvernement

Le président de la République

Le président de la République est le chef de l'État. Depuis une révision constitutionnelle de 1962, il est élu au suffrage universel direct, alors qu'il était auparavant désigné par un collège de grands électeurs. Le général de Gaulle, premier président élu sous ce régime, avait lui-même été élu par un collège restreint de grands électeurs le 21 décembre 1958, avant que l'élection directe ne devienne la règle.

La durée du mandat présidentiel est fixée par l'article 6, alinéa premier, de la Constitution à cinq ans. Ce mandat est irrévocable : le peuple ne peut pas y mettre fin de manière anticipée par un vote intermédiaire, contrairement à ce qui se passe pour un gouvernement censuré.

Le président dispose de prérogatives propres, dont la plus structurante pour l'équilibre des pouvoirs est le droit de dissolution de l'Assemblée nationale, prévu à l'article 12. Il peut dissoudre l'Assemblée après avoir consulté le Premier ministre et les présidents des deux chambres. De nouvelles élections législatives ont alors lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution, et aucune nouvelle dissolution ne peut intervenir dans l'année qui suit ces élections. Le détail de cette procédure est expliqué dans notre article sur la dissolution de l'Assemblée nationale.

Le Premier ministre et le gouvernement

Le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Il est nommé par le président de la République, mais il doit disposer de la confiance de l'Assemblée nationale pour gouverner durablement, puisque le gouvernement est responsable devant elle. C'est ce lien de responsabilité qui explique l'importance, dans le fonctionnement quotidien des institutions, de la majorité parlementaire : lorsque celle-ci soutient le président, l'exécutif agit de façon relativement unifiée ; lorsqu'elle ne le soutient pas, le Premier ministre doit composer avec une Assemblée qui ne partage pas nécessairement les orientations du chef de l'État.

Le gouvernement, dans son ensemble, est responsable devant l'Assemblée nationale selon les conditions fixées à l'article 49 de la Constitution. Cet article prévoit plusieurs mécanismes de mise en jeu de cette responsabilité, dont la motion de censure et l'engagement de responsabilité sur un texte, plus connu sous le nom de 49.3.

Qui exerce le pouvoir législatif : Assemblée nationale et Sénat

Le Parlement est composé de deux chambres : l'Assemblée nationale, dont les membres sont élus au suffrage universel direct, et le Sénat, dont les membres sont élus au suffrage universel indirect. En vertu d'une loi organique prise sur la base de l'article 25, alinéa premier, de la Constitution, les députés sont élus pour cinq ans et les sénateurs pour six ans.

Le Parlement vote les lois, dans le domaine fixé par l'article 34 de la Constitution. Tout ce qui ne relève pas de ce domaine législatif appartient au pouvoir réglementaire, c'est-à-dire aux décrets pris par le gouvernement, en application de l'article 37. Le Parlement peut aussi autoriser le gouvernement à légiférer lui-même par ordonnances, sur le fondement de l'article 38 : ces ordonnances deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé dans le délai fixé par la loi d'habilitation, et leur ratification doit être expresse.

Un texte de loi est examiné successivement dans les deux assemblées, en vue de l'adoption d'un texte identique, selon la formule de l'article 45. Ce mécanisme de navette parlementaire, les conditions de dépôt des amendements et le rôle de chaque chambre sont détaillés pas à pas dans notre article sur comment est votée une loi en France.

Qui contrôle le pouvoir : le rôle du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel se situe au cœur du fonctionnement institutionnel. Il veille à la régularité des élections du président de la République, en application de l'article 58, et des élections parlementaires, en application de l'article 59. Il contrôle également les opérations référendaires organisées sur la base des articles 11 et 89 de la Constitution, conformément à l'article 60.

Il exerce aussi un contrôle de constitutionnalité des lois adoptées par le Parlement, sur le fondement des articles 61 et 61-1 de la Constitution. Ce second article organise la question prioritaire de constitutionnalité, ou QPC : un justiciable peut soulever, au cours d'une instance en cours devant une juridiction, le moyen selon lequel une disposition législative applicable au litige porte atteinte à un droit ou une liberté garantis par la Constitution. La question est alors renvoyée au Conseil constitutionnel par le Conseil d'État ou par la Cour de cassation, selon l'ordre de juridiction concerné.

Lorsqu'une disposition est déclarée inconstitutionnelle sur ce fondement, elle est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, ou à une date ultérieure fixée par cette décision elle-même, en application de l'article 62. Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Les règles détaillées de cette procédure sont présentées dans notre fiche sur la QPC et le rôle du Conseil constitutionnel.

Comment le peuple participe à la vie politique

La Constitution organise deux manières pour le peuple de participer à la vie politique, selon l'article 3, alinéa premier. La première est directe, par la voie du référendum. L'article 11 encadre le référendum législatif, qui a été utilisé à huit reprises depuis 1958. L'article 89 encadre le référendum constituant, mobilisé une seule fois, en 2000, à l'occasion de la révision constitutionnelle instituant le quinquennat.

La seconde est indirecte, par l'élection de représentants : le président de la République, élu au suffrage universel direct depuis 1962, les députés, également élus au suffrage universel direct, et les sénateurs, élus au suffrage universel indirect. Le peuple dont il est question ici est celui des électeurs inscrits sur les listes électorales, au sens de l'article 3, alinéa 4, de la Constitution.

Cette participation n'est possible que dans un cadre démocratique et pluraliste. L'article 4, alinéa premier, de la Constitution impose aux partis et groupements politiques de respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie, tout en préservant la diversité des opinions. L'article premier, second alinéa, ajoute que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives.

Comment les pouvoirs s'équilibrent : censure, 49.3 et dissolution

Le fonctionnement quotidien des institutions ne se limite pas à la répartition des compétences sur le papier : il dépend aussi des mécanismes qui permettent à chaque pouvoir de peser sur l'autre. L'Assemblée nationale peut mettre en jeu la responsabilité du gouvernement par une motion de censure, déposée et signée par au moins un dixième des députés, votée au moins quarante-huit heures après son dépôt. Seuls les votes favorables à la motion sont comptés, et son adoption exige la majorité des membres composant l'Assemblée. Un même député ne peut signer plus de trois motions de ce type par session ordinaire, et une seule en session extraordinaire, hors motions liées au 49.3. Si la motion est adoptée, le Premier ministre doit remettre la démission du gouvernement, en application de l'article 50.

Le troisième alinéa de l'article 49, couramment appelé 49.3, permet au gouvernement d'engager sa responsabilité sur un texte. Sur un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, le texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure est déposée dans les vingt-quatre heures et votée. En dehors de ces textes budgétaires, le gouvernement ne peut recourir à ce mécanisme que pour un seul autre projet ou proposition de loi par session. Les détails de ce dispositif, ses limites et son articulation avec la motion de censure sont présentés dans nos articles sur l'article 49.3 et sur la motion de censure.

Face à ces outils parlementaires, le président dispose du droit de dissolution déjà évoqué. Cette combinaison crée un rapport de force décrit par plusieurs analyses de la Ve République comme déséquilibré en apparence : les députés n'ont pas de pouvoir direct sur le président lui-même, qui échappe à la censure parlementaire, alors que le président peut mettre fin au mandat des députés par la dissolution. Dans les faits, la pratique du régime dépend beaucoup de la configuration politique du moment, notamment de l'existence ou non d'une majorité parlementaire acquise au président.

Quelle place pour les collectivités territoriales

Le fonctionnement institutionnel ne se limite pas au niveau national. L'article 72 de la Constitution organise les collectivités territoriales de la République : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer relevant de l'article 74. Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus, et aucune d'entre elles ne peut exercer de tutelle sur une autre.

Cette organisation territoriale complète la séparation des pouvoirs nationale par une répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales. Les règles précises de cette répartition, commune par commune et compétence par compétence, sont détaillées dans notre fiche sur les compétences respectives de la commune, du département et de la région. Pour une vue d'ensemble des sujets liés à l'administration territoriale, la rubrique Collectivités regroupe nos articles sur les communes, les intercommunalités, les départements et les régions.

Pour les lecteurs qui souhaitent approfondir l'ensemble du fonctionnement institutionnel, qu'il s'agisse de la procédure législative, du Conseil constitutionnel ou des rapports entre pouvoirs, la rubrique Institutions regroupe l'ensemble de nos fiches consacrées à la Constitution, au Parlement, au gouvernement et au Conseil constitutionnel.

Pourquoi ce fonctionnement plutôt qu'un autre : un peu d'histoire

Comprendre le fonctionnement actuel suppose de se souvenir de ce qu'il a remplacé. Sous la Quatrième République, de 1946 à 1958, le président de la République était élu pour sept ans par l'Assemblée nationale et le Conseil de la République réunis, et jouait surtout un rôle honorifique. Le personnage central de la vie politique était alors le président du Conseil des ministres, qui devait être investi par l'Assemblée nationale et pouvait être renversé par elle. Cette instabilité gouvernementale, avec des gouvernements qui se succédaient rapidement, a largement motivé la rédaction d'une nouvelle Constitution, pensée pour donner plus de stabilité à l'exécutif tout en maintenant le contrôle parlementaire.

Avant la Quatrième République, de 1875 à 1940, le président était élu pour sept ans renouvelables par la Chambre des députés et le Sénat réunis, et disposait d'un droit de dissolution de la Chambre des députés qui ne fut utilisé qu'une seule fois, en 1877. Cette comparaison historique montre que le droit de dissolution n'est pas une invention de 1958 : c'est son usage, et son articulation avec l'élection présidentielle au suffrage universel direct depuis 1962, qui donnent au régime actuel sa physionomie particulière.

La Ve République a aussi été le cadre de réformes qui ont marqué la société française, sans que ces réformes modifient l'architecture institutionnelle elle-même. La loi du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de grossesse, portée par Simone Veil, ministre de la santé, a été discutée et votée selon les mêmes règles de procédure législative que n'importe quel autre texte : dépôt à l'Assemblée nationale, débats en séance publique, navette entre les deux chambres. De même, la loi portant abolition de la peine de mort, défendue par Robert Badinter, ministre de la justice, et adoptée le 9 octobre 1981, a suivi le circuit ordinaire du vote de la loi, preuve que le fonctionnement quotidien des institutions reste le même, quel que soit le sujet porté devant le Parlement.

Questions fréquentes

Au fil de ces mécanismes, un constat ressort : le fonctionnement des institutions françaises tient moins à un texte figé qu'à la manière dont les acteurs politiques utilisent, ou non, les outils que leur donne la Constitution. Le droit de dissolution, la motion de censure ou la question prioritaire de constitutionnalité existent depuis des décennies ; leur poids réel dans la vie démocratique dépend de la configuration politique de chaque période.

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L'autrice

Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.