Intercommunalité : communauté de communes, agglomération, métropole, comment ça marche

L'intercommunalité, c'est le regroupement de communes au sein d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pour exercer ensemble certaines compétences, comme les déchets, les transports ou l'aménagement. Communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole : chaque catégorie correspond à un seuil de compétences et à une organisation différente, mais la logique de départ est toujours la même, mutualiser des moyens que chaque commune, seule, ne pourrait pas financer.

Qu'est-ce qu'une intercommunalité et un EPCI ?

Une intercommunalité désigne la coopération volontaire ou imposée entre plusieurs communes, organisée dans un EPCI, un établissement public de coopération intercommunale. Ce n'est pas une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution, qui ne mentionne que les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer. L'EPCI est un établissement public, créé par la loi ou par les communes elles-mêmes, pour exercer en commun des compétences qui lui sont transférées par ses membres.

Concrètement, lorsqu'une commune adhère à une communauté de communes ou à une communauté d'agglomération, elle ne disparaît pas. Elle conserve son conseil municipal, son maire, son budget propre. Elle transfère seulement certaines compétences, par exemple la collecte des déchets ou le développement économique, à la structure intercommunale, qui les exerce à la place des communes membres sur l'ensemble du territoire couvert.

Deux grandes familles d'EPCI existent. D'un côté, les EPCI sans fiscalité propre, comme les syndicats intercommunaux, qui gèrent un service précis (eau, électricité) sans lever d'impôt propre. Selon les éléments communiqués à l'Assemblée nationale, ces syndicats intercommunaux ont été créés dès 1890 pour mutualiser des services spécialisés entre communes. De l'autre côté, les EPCI à fiscalité propre, qui disposent de ressources fiscales et de compétences plus larges : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

Les différentes catégories d'intercommunalité : communauté de communes, agglomération, urbaine, métropole

Historiquement, la coopération intercommunale à fiscalité propre s'est développée à travers les districts, les communautés de villes, puis les communautés de communes et les communautés urbaines, avant que la catégorie des métropoles ne vienne compléter le dispositif. Ces catégories ne sont pas de simples étiquettes, elles correspondent à des niveaux de compétences et à des logiques de territoire différentes.

La communauté de communes est la forme la plus répandue, souvent en milieu rural ou périurbain. Elle rassemble plusieurs communes autour de compétences de base et d'un projet de territoire partagé. La communauté d'agglomération correspond à des ensembles urbains plus denses et continus, avec des compétences élargies, notamment en matière d'habitat et de transport. La communauté urbaine va plus loin dans l'intégration des politiques publiques locales. La métropole, enfin, est conçue pour les grands ensembles urbains et concentre un nombre de compétences encore plus important, avec un rôle affirmé en matière de développement économique, d'aménagement et parfois de voirie.

L'annuaire officiel des services publics recense ces structures territoire par territoire. En Île-de-France par exemple, on retrouve des communautés d'agglomération aussi diverses que Cergy-Pontoise, Saint-Quentin-en-Yvelines, Paris Saclay ou Versailles Grand Parc, chacune regroupant plusieurs communes voisines autour d'un même bassin de vie.

Les compétences de la communauté de communes et des autres EPCI

Les compétences d'un EPCI se répartissent en trois blocs. Les compétences obligatoires sont imposées par la loi selon la catégorie de l'EPCI : une communauté de communes doit par exemple exercer certaines compétences d'aménagement de l'espace et de développement économique. Les compétences optionnelles sont choisies par les communes membres parmi une liste fixée par la loi, propre à chaque catégorie d'EPCI. Les compétences facultatives, enfin, sont librement décidées par les communes membres et inscrites dans les statuts de l'EPCI, en fonction des besoins locaux.

Dans la pratique, les compétences les plus fréquemment transférées concernent la collecte et le traitement des déchets, l'eau et l'assainissement, le développement économique, l'aménagement du territoire, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, les transports, ou encore des équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire. La notion d'intérêt communautaire est importante : elle permet de distinguer, pour une même compétence, ce qui relève du niveau intercommunal (par exemple une zone d'activité économique d'intérêt communautaire) de ce qui reste géré par la commune (une zone d'activité purement locale).

Le partage des compétences entre commune, intercommunalité, département et région répond à une logique générale que l'on retrouve dans l'ensemble de l'organisation territoriale française. Pour comprendre comment cette répartition fonctionne entre les différents niveaux de collectivités, on peut consulter notre article sur les compétences respectives de la commune, du département et de la région.

Comment fonctionne la gouvernance d'une intercommunalité ?

Chaque EPCI est dirigé par un conseil communautaire, composé de conseillers communautaires désignés par les communes membres. Ce conseil élit en son sein un président, puis des vice-présidents, qui exercent, pour l'intercommunalité, un rôle comparable à celui du maire et des adjoints pour la commune : préparer et exécuter les décisions du conseil, gérer le personnel et les services de l'EPCI, représenter la structure.

Le fonctionnement reste fondé sur la représentation des communes membres : chaque commune dispose d'un nombre de sièges au conseil communautaire, fixé en fonction de sa population et des règles applicables. Les grandes orientations, le budget, les créations de services, les modifications de compétences sont votés en conseil communautaire, dans des conditions comparables à celles d'un conseil municipal.

Cette organisation soulève une question récurrente, celle de la légitimité démocratique d'un échelon dont les membres ne sont pas élus directement par les citoyens pour ce mandat précis, mais désignés à partir des listes municipales. C'est un débat ancien, qui alimente régulièrement les discussions sur l'avenir de la carte intercommunale et sur l'articulation entre intercommunalité et pouvoir municipal, notamment celui du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police. Sur ce dernier point, notre article consacré aux pouvoirs de police du maire détaille ce qui reste de la compétence exclusive du maire, indépendamment des transferts opérés au profit de l'intercommunalité.

Pourquoi l'intercommunalité s'est développée en France

L'intercommunalité n'est pas une nouveauté. Selon les éléments transmis au Parlement, les syndicats intercommunaux existent depuis 1890 pour gérer des services spécialisés entre communes voisines. Le mouvement s'est ensuite étoffé au fil du vingtième siècle avec la création des districts, des communautés de villes, des communautés de communes et des communautés urbaines, sans jamais remettre en cause l'existence de la commune elle-même, qualifiée de « cellule de base des institutions locales ».

Au milieu des années 2000, un mouvement de clarification de la carte intercommunale a été engagé. Un rapport de la Cour des comptes sur l'intercommunalité en France, rendu public en novembre 2005, a pointé un manque de clarté dans le découpage des périmètres intercommunaux. En conséquence, une circulaire du 23 novembre 2005 a demandé aux préfets d'arrêter, dans chaque département, un schéma d'orientation de l'intercommunalité, afin de rendre les périmètres des groupements plus pertinents. Les préfets ont associé les élus locaux à ce travail, et les schémas ont été validés, dans la grande majorité des départements et sous une forme ou une autre, par la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI).

Une circulaire ministérielle du 21 décembre 2006 a ensuite dressé le bilan de ces schémas départementaux et fixé des perspectives pour les années suivantes, en demandant notamment aux préfets de s'assurer, au titre du contrôle de légalité, que les transferts de compétences vers les EPCI s'accompagnaient bien des transferts de moyens et de personnels correspondants. Cette séquence illustre un principe constant de la construction intercommunale française : elle avance par étapes, à partir de schémas départementaux concertés avec les élus, plutôt que par fusion autoritaire des communes.

Selon les éléments transmis à l'Assemblée nationale, la France compte 36 763 communes, dont 17 760 sont associées dans des structures de coopération intercommunale à fiscalité propre, chaque commune appartenant en outre, en général, à au moins un groupement sans fiscalité propre pour la gestion de services spécialisés.

Intercommunalité et libre administration des communes : un équilibre sous tension

L'article 72 de la Constitution pose le principe selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus, et qu'aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre. Or l'intercommunalité se construit précisément en transférant des compétences communales vers un établissement public distinct, dont les dirigeants ne sont pas élus directement au suffrage universel pour ce mandat.

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'analyser cette tension. Dans une étude consacrée à la libre administration des collectivités territoriales et à l'intercommunalité, il est relevé que les principes régissant l'organisation de l'État placent les collectivités locales dans une situation particulière, au nom du respect de l'indivisibilité de la République, et que, du point de vue constitutionnel, les collectivités territoriales ne sont reconnues que dans leur dimension administrative. L'étude évoque même l'émergence progressive d'une « supracommunalité », venant transformer la conception initiale de l'intercommunalité, qui était jusque là conçue comme garante des prérogatives communales plutôt que comme une structure se substituant à elles.

Cette analyse éclaire un paradoxe souvent relevé dans le débat public : l'intercommunalité est présentée comme un outil au service des communes, pour mutualiser des moyens et gagner en efficacité, mais elle s'accompagne d'un transfert réel de pouvoir de décision vers une structure dont la légitimité démocratique directe reste plus faible que celle du conseil municipal. Les réformes successives n'ont pas tranché cette question de principe, elles ont plutôt cherché à l'encadrer par des mécanismes de représentation des communes au sein des conseils communautaires.

Intercommunalité, commune, département, région : qui fait quoi ?

L'intercommunalité ne se substitue pas aux autres niveaux de collectivités, elle s'insère entre la commune et le département. La commune conserve ses compétences propres, notamment ses pouvoirs de police, son état civil, son urbanisme de proximité, sauf lorsque certaines compétences d'urbanisme sont explicitement transférées à l'EPCI. Le département et la région conservent leurs compétences propres, définies par la loi, indépendamment des structures intercommunales.

Pour s'y retrouver entre ces différents niveaux, mieux vaut garder à l'esprit la logique générale : la commune gère la proximité, l'intercommunalité mutualise certains services sur un bassin de vie, le département gère la solidarité sociale et les routes départementales, la région gère l'aménagement du territoire à grande échelle et le développement économique régional. Notre page consacrée aux collectivités territoriales présente l'ensemble de ces échelons et leur articulation générale.

Erreurs fréquentes à éviter autour de l'intercommunalité

Une première confusion consiste à croire que l'intercommunalité fait disparaître la commune. Ce n'est pas le cas : la commune conserve sa personnalité juridique, son maire, son conseil municipal et l'ensemble de ses compétences non transférées.

Une deuxième confusion porte sur le statut de l'EPCI : ce n'est pas une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution, mais un établissement public, ce qui a des conséquences sur son régime juridique et sur les règles qui encadrent ses relations avec les communes membres.

Une troisième erreur consiste à penser que toutes les intercommunalités exercent les mêmes compétences. En réalité, au-delà du socle de compétences obligatoires propre à chaque catégorie d'EPCI, une large part des compétences dépend des choix inscrits dans les statuts de chaque structure, votés par les communes membres. Deux communautés de communes voisines peuvent donc exercer des compétences différentes.

Questions fréquentes

L'intercommunalité est souvent présentée comme une simple affaire de mutualisation technique, la collecte des déchets ou l'eau potable gérées à plusieurs plutôt que seul. Connaître les compétences exactes de son EPCI, et la manière dont elles ont été votées, reste le meilleur moyen de savoir qui décide vraiment, sur son territoire, des services du quotidien.

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L'autrice

Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.