Pouvoirs de police du maire : ce qu'il peut interdire, et comment contester un arrêté

Le maire est la première autorité de police administrative sur le territoire de sa commune : il peut interdire, réglementer ou enjoindre pour préserver le bon ordre, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques. Ses décisions prennent la forme d'arrêtés municipaux qui doivent être motivés, proportionnés aux troubles constatés et publiés ; ils sont contestables devant le juge administratif dans un délai de deux mois.

Qu'est-ce que la police administrative du maire ?

La police administrative est une activité de prévention. Elle vise à éviter la naissance de troubles à l'ordre public, contrairement à la police judiciaire qui a pour but de réprimer les infractions déjà commises. Le maire, en sa qualité d'autorité municipale, exerce cette police au nom de la commune, sous le contrôle administratif du préfet (article L. 2122-24 du code général des collectivités territoriales).

Cette police se divise en deux catégories : la police administrative générale et les polices administratives spéciales. La première porte sur l'ensemble des composantes de l'ordre public ; les secondes ciblent des domaines précis définis par la loi (cimetières, circulation, immeubles menaçant ruine, animaux dangereux, etc.).

Les quatre composantes de l'ordre public

L'article L. 2212-2 du CGCT énumère les objets de la police municipale. On retient traditionnellement quatre piliers :

• Le bon ordre : prévention des incidents lors des rassemblements (foires, marchés, spectacles, cérémonies, débits de boissons).
• La tranquillité publique : lutte contre les bruits de voisinage, attroupements nocturnes, disputes et rixes sur la voie publique.
• La sécurité publique : prévention des accidents, calamités (incendies, inondations), dangers liés aux animaux errants ou aux aliénés, police des voies communales (circulation, stationnement, édifices menaçant ruine).
• La salubrité publique : hygiène des personnes, des animaux et des choses (insalubrité des logements, déchets, épidémies).

Une même activité peut relever de plusieurs de ces composantes. L'ouverture d'un café touche à la tranquillité (tapage nocturne), au bon ordre (rassemblement), à la salubrité (hygiène des locaux) et à la sécurité (établissement recevant du public).

Police générale et polices spéciales : quelle différence ?

La police générale est exercée par le maire sur l'ensemble du territoire communal à l'égard de tous les administrés et de toutes les activités. Elle a vocation universelle. Les polices spéciales sont attribuées par des textes particuliers pour des situations ciblées : police des funérailles et cimetières, police de la circulation et du stationnement, police des immeubles menaçant ruine, police des animaux dangereux et errants, police de la publicité et des enseignes, police des débits de boissons, police des établissements recevant du public (ERP), etc.

Le maire peut cumuler police générale et police spéciale sur un même sujet, à condition que la mesure de police générale soit plus restrictive que la mesure de police spéciale et justifiée par les circonstances locales (CE, 18 déc. 1959, Sté des films Lutétia). Par exemple, le maire peut interdire la projection d'un film ayant reçu un visa national si le contexte local le justifie.

Tableau récapitulatif : police générale vs polices spéciales

La forme de l'arrêté municipal de police

Le pouvoir de police s'exerce exclusivement par arrêté du maire, acte unilatéral, jamais par délibération du conseil municipal. Le conseil ne peut ni adopter d'arrêté de police, ni enjoindre au maire d'en prendre un ; il peut seulement débattre des orientations et voter les moyens (police municipale, vidéoprotection, budget).

Arrêté réglementaire et arrêté individuel

L'arrêté peut être :

• Réglementaire : il s'adresse à tous les habitants et à toutes les personnes présentes sur la commune. Il édicte des obligations ou interdictions générales (ex. : limitation de vitesse, interdiction de baignade, horaires de tonte).
• Individuel : il vise une ou plusieurs personnes déterminées (ex. : injonction de démolir un mur menaçant ruine, interdiction d'exploiter un débit de boissons, mise en demeure de nettoyer un terrain). Sa rédaction doit en principe respecter une procédure contradictoire préalable (information de la personne concernée, exposé des motifs et recueil de ses observations), sauf urgence ou circonstances de nature à compromettre l'ordre public (art. L. 121-1 et L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration ; CE, 28 septembre 2020, n° 424542).

Trois conditions de légalité

Tout arrêté de police, quel qu'il soit, doit respecter trois principes posés par la jurisprudence constante du Conseil d'État :

1. Motivation : l'arrêté doit exposer les faits précis qui justifient l'intervention (le trouble à l'ordre public). Les décisions individuelles défavorables doivent être motivées conformément à la loi du 11 juillet 1979 (codifiée au CRPA). Les actes à portée générale le sont aussi (CE, 30 juin 1982, Malley).
2. Proportionnalité : l'interdiction ne peut être générale et absolue si une mesure partielle ou temporaire suffit. Une interdiction définitive est illégale lorsqu'une restriction ponctuelle aurait atteint le même but.
3. Adaptation aux circonstances locales : la mesure doit être justifiée par la situation concrète de la commune à un moment donné (heures, lieux, nature du trouble).

Publicité et opposabilité

L'arrêté ne devient exécutoire qu'après publicité :

• Arrêté réglementaire : affichage en mairie et, pour les communes de plus de 3 500 habitants, publication obligatoire sur le site internet de la commune (le recueil des actes administratifs a été supprimé par la réforme de 2021-2022, art. L. 2131-1 du CGCT).
• Arrêté individuel : notification à l'intéressé (récépissé ou original conservé aux archives).
• Si l'arrêté impose une signalisation sur le domaine public (panneaux, marquage), celle-ci doit être conforme aux prescriptions de l'arrêté.

L'étendue territoriale des pouvoirs de police

La compétence du maire s'exerce sur l'ensemble du territoire communal, avec des extensions et des limites précises :

• Domaine public et privé communal : voies, places, parcs, bâtiments, chemins ruraux.
• Propriétés privées : le maire peut y intervenir si elles sont ouvertes au public ou si leur usage génère des troubles extérieurs (ex. : bruit, incendie, ruine). Il ne peut y pénétrer qu'avec l'accord du propriétaire ou une habilitation judiciaire.
• Rivages de la mer : compétence jusqu'à 300 mètres de la limite des eaux pour la réglementation des baignades et activités nautiques.
• Routes nationales et départementales : police de la circulation à l'intérieur des agglomérations, sauf routes à grande circulation (compétence du préfet).
• Exclusions : espace aérien (navigation aérienne = police spéciale d'État), aérodromes (préfet), communes à police étatisée (voir ci-dessous).

Communes à police étatisée et cas de Paris

Dans les communes où la police d'État est instaurée (chefs-lieux de département et autres communes sur critères de population et délinquance), les forces de l'État exécutent les arrêtés du maire. Le préfet assure alors la répression des atteintes à la tranquillité publique (sauf bruits de voisinage) et le bon ordre lors de grands rassemblements. Le maire conserve les autres pouvoirs.

À Paris, le pouvoir est partagé : le préfet de police est l'autorité principale de police générale ; le maire reste compétent sur les domaines listés à l'article L. 2512-13 CGCT (voirie, stationnement, certains lieux publics).

Délégation, suppléance et transfert à l'EPCI

Délégation à un adjoint

Le maire peut déléguer ses pouvoirs de police à un adjoint ou à un conseiller municipal par arrêté publié (CGCT art. L. 2122-18). La délégation ne peut être consentie à un agent communal (directeur général des services, chef de police municipale) ni à une personne privée (société de surveillance). En cas d'absence ou d'empêchement du maire, la suppléance est assurée par l'adjoint dans l'ordre du tableau (art. L. 2122-17).

Transfert de polices spéciales au président de l'EPCI

Lorsque l'EPCI à fiscalité propre est compétent dans certains domaines, des pouvoirs de police spéciale sont transférés de plein droit à son président, sauf opposition du maire notifiée par arrêté dans les six mois suivant l'élection du président ou la prise de compétence (CGCT art. L. 5211-9-2). Sont concernés :

• Police de l'assainissement (règlements, dérogations au raccordement).
• Police de la collecte des déchets ménagers.
• Police du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage.
• Police de la circulation et du stationnement (compétence voirie).
• Police des autorisations de stationnement de taxis.
• Polices de l'habitat (péril, sécurité des bâtiments publics et immeubles collectifs).
• Police de la publicité, enseignes et préenseignes (si compétence PLU/RLP).

D'autres transferts sont possibles sur accord unanime des maires et du président : sécurité des manifestations sportives/culturelles, défense extérieure contre l'incendie, dépôts sauvages de déchets, régulation des espaces naturels protégés.

Le contrôle du préfet et la substitution

Le préfet exerce un contrôle administratif sur l'exercice des pouvoirs de police du maire. Il dispose surtout d'un pouvoir de substitution en cas de carence (CGCT art. L. 2215-1). Pour une seule commune, le préfet peut prendre lui-même, après mise en demeure au maire restée sans résultat, les mesures relatives à la salubrité, à la sûreté et à la tranquillité publiques. Lorsque le maintien de l'ordre est menacé dans plusieurs communes limitrophes, il peut, par arrêté motivé, se substituer aux maires concernés pour l'exercice de leurs pouvoirs de police en matière de sécurité et de sûreté publiques ainsi que de police des baignades. Le déféré préfectoral permet aussi au préfet de saisir le tribunal administratif contre un arrêté illégal dans les deux mois suivant sa transmission.

Comment contester un arrêté municipal de police ?

Un arrêté de police (réglementaire ou individuel) peut être attaqué par plusieurs voies, qui ne sont pas exclusives l'une de l'autre :

1. Recours gracieux auprès du maire

C'est une démarche amiable adressée à l'auteur de la décision (le maire) pour lui demander de la réexaminer. Il se fait par courrier recommandé avec accusé de réception. Délai : 2 mois en métropole, 3 mois outre-mer, 4 mois à l'étranger à compter de la notification ou de la publication. Il interrompt le délai contentieux : un nouveau délai complet court à partir du rejet explicite ou de la naissance du rejet implicite (silence de 2 mois). Voir notre guide Recours gracieux : comment le rédiger, dans quel délai, et ce qui se passe ensuite.

2. Recours hiérarchique auprès du préfet

Il s'adresse au supérieur de l'auteur (le préfet pour un arrêté municipal). Mêmes délais, même formalisme, mêmes effets sur le délai contentieux. Utile si le maire a peu de marge de manœuvre.

3. Référé-liberté et référé-suspension devant le tribunal administratif

Pour l'urgence, le référé-liberté (décision en 48 h) permet de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. Le référé-suspension demande la suspension de l'exécution de l'arrêté s'il y a urgence et doute sérieux sur sa légalité. L'avocat n'est pas obligatoire. Voir Référé-liberté : conditions, délai de 48 heures et exemples concrets et Recours au tribunal administratif : délai, requête, avocat, coût, étape par étape.

4. Recours pour excès de pouvoir

Voie contentieuse classique devant le tribunal administratif pour obtenir l'annulation de l'arrêté. Délai : 2 mois (métropole) à compter de la publication/notification. Le juge exerce un contrôle maximal : exactitude juridique, exactitude matérielle des faits, valeur des motifs (l'opportunité devient condition de légalité), obligation d'agir en urgence. Une interdiction n'est légale que si le maire ne disposait d'aucun autre moyen pour maintenir l'ordre.

Tableau des voies de recours et délais

Responsabilités du maire et de la commune

L'exercice ou la carence dans l'exercice des pouvoirs de police peut engager des responsabilités :

• Responsabilité civile du maire : seulement si la faute est détachable du service (vengeance personnelle, intention de nuire). Sinon, la commune indemnise.
• Responsabilité pénale du maire : homicide ou blessures involontaires, mise en danger d'autrui, non-assistance à personne en danger.
• Responsabilité civile de la commune : faute de service non détachable (carence dans la police de la voirie, défaut d'entretien d'un édifice communal). Dans les communes à police étatisée, c'est l'État qui indemnise.

Questions fréquentes

Le pouvoir de police du maire est un outil concret, quotidien, qui façonne la vie locale bien plus que les grands textes constitutionnels. Ce qui frappe dans la jurisprudence, c'est l'exigence de proportionnalité : le juge administratif ne se contente pas de vérifier la compétence, il contrôle la réalité du trouble et la nécessité de la mesure. Un maire qui interdit sans démontrer le trouble s'expose à la suspension. À l'inverse, un administré qui conteste doit apporter la preuve du caractère disproportionné ou du vice de procédure. La marge d'appréciation du maire est réelle, mais encadrée. Pour aller plus loin sur les voies de recours, la page Administration & recours regroupe les guides sur le tribunal administratif, les référés, la CADA et le Défenseur des droits. La rubrique Collectivités donne accès aux articles sur les compétences communales, l'intercommunalité et le rôle du préfet.

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