Comment a été adoptée la Constitution de 1958 : du chaos algérien au retour de De Gaulle

La Constitution de 1958 a été adoptée au terme d'un processus en quatre temps : une crise politique qui pousse le Parlement de la Quatrième République à confier au gouvernement le pouvoir de rédiger un nouveau texte, une préparation encadrée par un comité consultatif puis par le Conseil d'État, une approbation du peuple français par référendum, et une promulgation le 4 octobre 1958. Ce texte fonde encore aujourd'hui les institutions de la République.

Quel est le contexte de la Constitution de 1958 ?

Comprendre comment a été adoptée la Constitution de 1958 suppose d'abord de revenir sur le contexte de l'époque. La Quatrième République, née après la Seconde Guerre mondiale, repose sur un régime parlementaire dans lequel l'Assemblée nationale dispose d'un poids déterminant face à un exécutif fragile. Les gouvernements se succèdent rapidement, faute de majorité stable, au moment même où la France doit gérer plusieurs situations coloniales difficiles, au premier rang desquelles la question algérienne.

Au printemps 1958, la crise liée à l'Algérie atteint un point de rupture. Les tensions entre la métropole et les autorités civiles et militaires présentes sur le territoire algérien dégénèrent en crise de régime. Le dernier gouvernement de la Quatrième République perd toute capacité à agir, et la question de la survie même des institutions parlementaires se pose ouvertement. C'est dans ce climat d'urgence, largement commenté à l'époque comme une crise de régime autant qu'une crise coloniale, que le retour au pouvoir du général Charles de Gaulle est envisagé par une partie de la classe politique.

Un régime jugé instable

Le reproche fait à la Quatrième République ne porte pas seulement sur la gestion de la crise algérienne. Il tient aussi à l'instabilité ministérielle chronique, à l'absence de mécanismes efficaces pour arbitrer les conflits entre l'exécutif et le Parlement, et à la difficulté du régime à dégager une autorité suffisante pour conduire une politique dans la durée. Cette fragilité institutionnelle nourrit, chez une partie des responsables politiques de l'époque, l'idée qu'une révision en profondeur des règles du jeu est devenue indispensable plutôt qu'un simple changement de gouvernement.

Comment de Gaulle revient-il au pouvoir en 1958 ?

Charles de Gaulle, qui s'était retiré de la vie politique active depuis plusieurs années, est rappelé dans ce contexte de crise. Il est investi par l'Assemblée nationale comme président du Conseil, c'est-à-dire chef du gouvernement sous la Quatrième République, avec pour mission explicite de rétablir l'autorité de l'État et de proposer une réforme des institutions. Cette investiture constitue le point de départ du processus d'adoption de la nouvelle Constitution : c'est en effet ce même gouvernement, dirigé par de Gaulle, qui sera chargé de préparer le texte.

Le choix de confier à un homme présenté comme un recours national, plutôt qu'à l'Assemblée elle-même, la préparation d'un nouveau texte fondamental, marque une rupture par rapport à la pratique habituelle de révision constitutionnelle. C'est cette particularité qui permet de parler, pour 1958, d'un pouvoir constituant confié à l'exécutif sous le contrôle ultérieur du peuple, plutôt que d'une révision classique votée uniquement par les assemblées.

Qui a rédigé le texte et comment s'exerce le pouvoir constituant en 1958 ?

Le Parlement sortant de la Quatrième République habilite le gouvernement à élaborer le projet de nouvelle Constitution. Cette habilitation, exceptionnelle, déplace le centre de gravité du travail constituant : ce n'est plus l'Assemblée qui rédige elle-même le texte, comme cela se pratique pour une révision ordinaire, mais le gouvernement, sous l'autorité politique du général de Gaulle, qui en prépare la rédaction.

Le travail de rédaction est conduit par les services du gouvernement, avec un rôle de premier plan pour le ministre de la Justice de l'époque, Michel Debré, souvent présenté comme la plume principale du texte. Le projet est ensuite soumis à un comité consultatif composé en partie de parlementaires, puis examiné par le Conseil d'État, qui rend un avis sur le texte avant sa présentation définitive. Cette double étape de consultation, interne au gouvernement puis externe devant le Conseil d'État, permet d'affiner la rédaction avant que le texte ne soit soumis au peuple.

Un pouvoir constituant particulier, encadré puis validé par le peuple

Le pouvoir constituant de 1958 présente donc une double originalité. D'une part, il part d'une habilitation donnée par le Parlement de la Quatrième République au gouvernement, et non d'une initiative parlementaire classique. D'autre part, il ne s'achève pas par un simple vote des assemblées : c'est le peuple français lui-même qui est appelé à se prononcer sur le texte final, par la voie du référendum, avant que celui-ci n'entre en vigueur. Ce choix de la consultation populaire directe donne au nouveau texte une légitimité particulière, que les commentateurs de l'époque comme les suivants rattachent à la volonté de fonder le nouveau régime sur un accord explicite du corps électoral, et non sur la seule décision des parlementaires.

Comment le peuple a-t-il validé le texte par référendum ?

Une fois le projet arrêté par le gouvernement après l'avis du Conseil d'État, il est soumis directement au peuple français par la voie du référendum. Cette consultation populaire constitue l'étape décisive de l'adoption de la Constitution de 1958 : c'est elle qui transforme un projet gouvernemental en texte fondamental de la République, puisque c'est l'approbation du corps électoral qui lui donne sa pleine légitimité démocratique.

Ce mode d'adoption, par référendum plutôt que par le seul vote des assemblées, est caractéristique du processus suivi en 1958 et le distingue des révisions constitutionnelles ordinaires menées par la suite, qui passent le plus souvent par un vote du Parlement réuni en Congrès. Ce choix initial de la voie référendaire pour fonder le nouveau régime a d'ailleurs été repris par la suite pour certaines révisions majeures, comme celle qui a modifié en 1962 les règles d'élection du président de la République, ainsi que le rappelle le Conseil constitutionnel.

Quand et comment la Constitution a-t-elle été promulguée ?

Après l'approbation populaire, le texte est promulgué le 4 octobre 1958. La promulgation est l'acte par lequel le texte, déjà approuvé par le peuple, devient formellement applicable : elle marque la naissance officielle de ce que l'on appelle depuis la Cinquième République. René Coty, président de la République sous la Quatrième République, procède à cette promulgation, qui constitue le dernier acte formel de la transition entre les deux régimes.

Ce passage d'un régime à l'autre ne se traduit pas par une rupture brutale de la vie institutionnelle quotidienne : les mêmes personnes continuent souvent à occuper des fonctions publiques, mais les règles du jeu changent en profondeur, en particulier sur la place respective de l'exécutif et du Parlement.

Quelle place la Constitution de 1958 donne-t-elle au président de la République ?

Un des apports majeurs du texte adopté en 1958 tient à la place qu'il réserve au président de la République, comme le détaille le Conseil constitutionnel. Juste après le titre consacré à la souveraineté, le titre II de la Constitution, qui regroupe les articles 5 à 19, est entièrement dédié au chef de l'État. Cette place, immédiatement après les dispositions sur la souveraineté, traduit déjà en 1958 la volonté de donner au président un rôle de premier plan, sensiblement différent de celui qu'il occupait sous la Quatrième République.

L'article 5 de la Constitution définit ce rôle en des termes qui restent, encore aujourd'hui, la référence pour décrire la fonction présidentielle : « Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'État. » Le même article précise également qu'« Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités ». Le texte intégral de la Constitution est consultable sur le site du Conseil constitutionnel.

Élection et pouvoirs du président depuis 1958

Le texte adopté en 1958 prévoyait initialement que le chef de l'État soit élu par un collège électoral, et non directement par les citoyens. Cette règle a été modifiée par une révision constitutionnelle engagée par le général de Gaulle en 1962, afin d'instaurer l'élection du président de la République au suffrage universel direct. Le peuple français s'est prononcé en faveur de cette révision le 28 octobre 1962, ce qui a renforcé de manière évidente la légitimité du chef de l'État, comme le rappelle le Conseil constitutionnel.

Deux types de pouvoirs présidentiels peuvent être distingués dans le texte issu de 1958. D'une part, des pouvoirs propres, que le président exerce seul, sans la signature du Premier ministre ni des ministres : nommer le Premier ministre, soumettre un projet de loi au référendum, prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale, exercer les pouvoirs exceptionnels, communiquer avec le Parlement, saisir le Conseil constitutionnel d'un engagement international ou d'une loi, et nommer trois de ses membres ainsi que le président du Conseil constitutionnel (art. 56). D'autre part, des pouvoirs partagés, qui supposent un accord entre le président et le Premier ministre, et qui jouent un rôle déterminant lorsque les majorités présidentielle et parlementaire coïncident.

Qu'est-ce qui a changé depuis l'adoption du texte en 1958 ?

Le texte adopté en 1958 n'est pas resté figé. Outre la révision de 1962 sur le mode d'élection du président, deux révisions ont modifié la durée de son mandat et les conditions de son renouvellement. La durée du mandat présidentiel est ainsi passée à cinq ans depuis une révision constitutionnelle du 2 octobre 2000, et le nombre de mandats consécutifs a été limité à deux depuis une révision du 23 juillet 2008, comme le précise le Conseil constitutionnel. Ces évolutions successives montrent que le texte adopté en 1958 a été conçu, dès l'origine, comme un cadre révisable, et non comme un texte figé une fois pour toutes.

Ces révisions successives n'ont cependant jamais remis en cause l'architecture générale mise en place en 1958 : un exécutif fort, articulé autour d'un président doté de pouvoirs propres, et un Parlement dont les rapports avec le gouvernement obéissent à des règles précises, que l'on retrouve par exemple dans la manière dont une loi est examinée et votée aujourd'hui, ou dans les règles encadrant une motion de censure.

Pourquoi ce mode d'adoption a-t-il marqué la naissance de la Cinquième République ?

Le mode d'adoption retenu en 1958, combinant habilitation du gouvernement par le Parlement sortant, consultation d'un comité puis du Conseil d'État, et approbation finale par référendum, explique en grande partie la singularité de la Cinquième République par rapport au régime qui l'a précédée. Contrairement à une révision ordinaire votée uniquement par les assemblées, ce processus a permis d'associer directement les citoyens à la naissance du nouveau régime, ce qui a longtemps été présenté comme un gage de légitimité et de stabilité pour les institutions qui en sont issues.

C'est aussi ce mode d'adoption qui explique pourquoi le texte de 1958 continue d'être lu, aujourd'hui encore, comme un acte fondateur distinct des révisions ultérieures : il ne s'agit pas d'un simple ajustement d'un texte existant, mais de la mise en place d'un cadre institutionnel entièrement nouveau, validé par le peuple dans son ensemble. Pour aller plus loin sur l'architecture générale de ce texte, le droit constitutionnel de la Cinquième République et le rôle du Conseil constitutionnel permettent de prolonger cette lecture, en s'appuyant notamment sur la présentation qu'en fait le Conseil constitutionnel.

Questions fréquentes

Revenir sur la manière dont a été adoptée la Constitution de 1958 permet de mesurer à quel point ce texte reste, encore aujourd'hui, le produit d'un moment politique précis : une crise de régime, une habilitation inédite donnée à un gouvernement, et un vote populaire venu trancher. Comprendre cette genèse aide à lire plus clairement les équilibres institutionnels actuels, à commencer par la place particulière occupée par le président de la République dans le texte.

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L'autrice

Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.